发表论文更多>>
2013-06-24 21:38:29


关于北海市“城中村”改造涉及律师法律服务的调研报告

一、前言

      温家宝总理在2011年十一届全国人民代表大会四次上的《政府工作报告》中最后论述部分，关于“2011年主要任务”的首要任务特别强调“坚持把“三农”工作放在重中之重，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，巩固和发展农业农村好形势”。 提出了纲领性目标：按照“打牢农牧业基础，转好特色农牧业、劳务输出两个轮子，搭建农牧区综合服务体系平台”的“三农”工作基本思路和总体要求，以增加农牧民收入为核心，将工作精力、资金投入、项目安排全方位向“三农”倾斜，加大政策支持引导力度，提高农牧业综合生产能力和效益，改善农牧民生产生活条件，建立健全农牧民增收长效机制，全力推进以安居乐业为突破口的社会主义新农村建设。最后做到：“以党的方针政策、思想道德、法律常识、实用技术、劳动技能等为重点，拓展培训内容，创新培训方式，提高培训效果，培养造就“有觉悟、有文化、懂技术、会经营”的高素质新型农牧民，不断增强广大农牧民商品意识、竞争意识，强化和巩固农牧民在社会主义新农村建设中的主体作用。”
    《政府工作报告》经过全国人民代表大会通过后，已经成为生效的、对全体公民都具有约束力的法律文件。值得注意的是《政府工作报告》特别将“三农”问题作为2011年的政府工作重点的首要任务，真是耐人寻味！因为“三农”问题不仅涉及各级政府亟待解决的难题，也是我国执政党多年一直想解决而不能解决好的长期课题。长期以来，我党前后有焦裕禄、沈浩等以生命献身农村的永垂千秋的好干部；有一心为“三农”服务、扎根农村的无数忠诚朴实的农村基层工作者；但也有哗众取宠、沽名钓誉、以为“三农”做一点小事就大吹大擂、大搞形象工程而从中获取渔利和名誉的虚伪炒作者。
    接到北海市律师协会关于“三农”律师法律服务的调研文件，觉得这是我们广大律师们应当为普通老百姓实实在在做的一件涉及落实党和政府方针政策、实施法律、惠及万民的宏伟工程。同时，也是树立律师美好形象、打造精英队伍、学习和研究农村新型法律难题和开拓服务市场的大好时机。故此，深入实际调研是我们为今后更好服务的前提。
    广西壮族自治区北海市是国务院1984年确定的对外开放的14个重点城市之一，也是2007年国务院确定的北部湾大开发的中心城市，2005年入选中国十大宜居城市，荣获全国人居城市生态环境范例奖，2010年11月被列为国家历史文化名城。对于这样一个风景秀丽、古朴别致、具有南国亚热带气候的港口城市，全国各地投资企业家、休闲安居者、伺机发财的侠客纷至沓来，一时北海市这块曾经被炒热的沃土又一次沸腾了！因此，北海市的城市基础建设、商品房开发建设发展迅猛，随之而来的城市扩张、吞噬周边村庄是所有城市发展建设所面临的一种必然现象。城市发展不得不解决的突出难题就是“城中村”改造引起的一系列政策、法律的落实和被拆迁村民利益的冲突。大部分“城中村”的村民世代在此居住，获得拆迁补偿利益是他们得到的现实权利；看到开发商所谓的宏伟蓝图是一件比较遥远的承诺。因此，村民尽可能获得更多的拆迁补偿是他们个人最后渴求，不解决或解决不好这些问题，往往会引起上访、殴斗、诉讼等矛盾激化现象，涉及一方社会的安定和社会和谐。我们的调查就从这里开始……
                 二、“城中村”改造的现状
     调查表明，北海市三个市辖城区内的行政村有15个，自然村有85个，总人口有3万多人，这些“城中村”都占据着城市中重要的地理位置，目前，大多数“城中村”还处于城乡二元化管理体系，还没有真正纳入城市体系进行统一规划建设与管理，基础设施缺乏，村民的居住环境较差，就业压力大，村民社会医疗养老等保障性体系没有完全建立，因此，村民要求改善居住条件的呼声强烈。对于北海来说，迫切需要摸索出一套“城中村”改造的有效办法，从而改变城市居住环境，让百姓安居乐业。 
    目前北海市推进“城中村”改造工作过程中，政府采取的改造措施的是“搭台不唱戏，支技不参与，引导不强求，配套政策推进实施”的原则。具体就是鼓励和帮助房地产企业积极参与“城中村”改造，房地产企业先通过公开“招拍挂”取得“城中村”改造的主体，再与政府签订“城中村”改造目标责任书后，要按照下列程序进行：第一，摸清家底，制定政策，采取先易后难的方式进行拆迁协议的协商、签订；第二，用足政策，以最大限度的优惠促进“城中村”改造让百姓安居乐业，让城市协调发展；第三，配套政策，规范程序，依法依规进行，这是“城中村”改造的首要条件；第四，在土地性质转化，拆迁和安置的办法制定过程中，一方面要考虑居民的要求，另一方面也要考虑开发商的承受能力，可以参照城市拆迁的相关政策，结合其他城市农村改造的经验，制定一个合理的办法和一个规范标准，使开发商在进行“城中村”改造过程中有依据展开实施；第五，出台了一系列“城中村”改造的鼓励办法，在费用方面，在村民办证、土地出让金等规费上给予尽量减免；在规划设计方面，对“城中村”改造项目给予适当放宽，使开发商在改造过程中提高土地的利用率，获得相对经济效益。
              三、“城中村”改造突出的法律问题
    “城中村”改造涉及千家万户的村民、参与改造开发的企业和监督保障的地方政府，故在改造过程中曝露出诸多问题。我就涉及的法律问题进行了调研和总结。
     （一）创立“城中村”改造法律实体和程序保障体系，确保“城中村”改造依法进行。从参加“城中村”改造企业的资格预选，到改造项目实施“招拍挂”程序；从被拆迁村民基本情况摸底，到村民拆迁补偿和青苗费的补偿；从村民新房的新建规划，到新建小区基础设施的完善；从被拆迁者由村民到城市居民的转化，到城市社区规范化设计管理；从居民就业措施的保障，到小区养老、医疗体系的建立……一切必须在法律、法规或政府规范性法律文件的预先保证下依法进行。
     （二）参与开发企业的主体资格、资金实力的确认和监管。据笔者调查，在北海市从事房地产开发的企业，34.4%是只有二年以内开发经历的暂定开发资质；58.7%是三年以内开发经历的四级资质；具有三级和三级以上五年以上开发资质的企业只占6.9%的比例。因此，政府如何确定参与“城中村”改造项目开发商主体资格，是摆在政府监管程序的重要位置。我们认为，选择开发资质等级相对比较高的、市场运作信誉高的、具有“城中村”改造经验的企业，对于“城中村”改造项目的实施大有保证。
    另外，开发企业一定有雄厚的资金保证，这是“城中村”改造项目实施的物质前提。参改企业应当将一期所需开发资金的50%以上现款存入政府指定的银行，作为开发建设和村民拆迁补偿保证，也便于村民（或村民代表）履行拆迁协议时进行监督。
    （三）订立北海市“城中村”改造拆迁补偿协议标准样本，以切实保障被拆迁村民的合法权益，从合同上规范开发企业在合同规范下履行补偿标准、开发建设等相关行为。目前，北海市没有统一的“城中村”改造拆迁补偿协议样本合同，甚至有的开发企业经过合同演变而委托个人实施拆迁，不利于保障被拆迁村民的合法权益。
    （四）完善被拆迁村民拆迁补偿、过渡安置补偿、青苗（木苗）补偿和社会养老保障体系等补偿安置标准。目前北海市执行的是北海市人民政府关于印发《北海市辖区建设项目征地拆迁实施办法》（北政发〔2009〕17号 北海市十三届政府第48次常务会审议通过，二○○九年三月二十日施行），该办法规定的比较详尽，补偿标准比之前的规定有较大提高。但还缺乏对被拆迁村民养老保险等社会保险方面配套办法的出台，也没有对与新建小区规范化标准的设定以及新社区医院、学校、幼儿园和活动场所的规划标准。这些项目缺乏预先标准化订立，不仅不能保障被拆迁村民的合法权益，而且对整个城市建设和城市文明程度的保障都是不利的。同时，也带来拆迁进度呆滞，甚至造成“城中村”改造项目不能进行。
    （五）通过调查实例说明“城中村”改造项目存在的一些问题。我们在调查中发现一些典型事例和案例，特列举如下：
    1、北海市某房地产开发有限公司参与改造的北海市银海区禾塘村改造项目，2004年与村民姚某某签订《禾塘村旧村改造补偿安置协议》后，姚某某到了2010年也没有得到安置和补偿。查找村委会的档案没有补偿记录，姚某某只好通过诉讼维护自己的合法权益。从此个案说明，负责“城中村”改造的开发企业和村委会，应当查清符合补偿安置条件的村民情况，一旦签订安置补偿协议应当依法予以补偿，并做好村民拆迁安置档案管理工作。
    2、北海市银海区对江尾村进行“城中村”改造时，2008年将祝某某等6户村民临时安置在北海泰安居房地产代理有限公司一家台商企业所属的土地上，允许这些村民建设临时房屋。但因村民与政府安置问题没有达成一致意见，造成长期侵占台商依法拥有的土地不能开发。从此个案说明，政府进行拆迁时，如果没有权衡整体利益，往往临时解决一方面的难题，同时侵害另一方面的利益。
    3、北海市海城区十二间屋“城中村”改造项目，因另一开发商非法参与，致使改造项目进行迟缓。重庆路水果市场十二间屋“城中村”改造项目，2010年4月确认由北海市源X开发公司负责改造，该公司已经将建设资金、拆迁补偿、过渡安置费和青苗补偿费等资金2亿多元存入政府指定银行，正待与村民签订拆迁补偿协议时，一个名称谓“北海富X开发公司”闯入改造项目中，非法与村民签订“补偿协议”、公告青苗补偿标准，将补偿标准大大提高。严重扰乱了正常的改造项目进行，现在正努力让公安机关立案查处此案。此个案说明，参与支持“城中村”改造者有之，恶意破坏从中牟取不正当利益者也有之。政府应当协调法院和检察院建立应急预案管理体系，对于破坏“城中村”改造项目的不法者给予有力打击，以确保重点项目正常进行。
     4、广西一家电子生产企业购买了北海市工业园区一宗土地，该土地上有几户村民需要拆迁安置，A公司负责开发，B公司负责工程建设。A、B两企业之间因建设工程款发生纠纷，B企业无力垫付建设资金无声逃走，A企业也无力继续开发，致使村民拆迁补偿安置等各项权益无法实现。此个案证明，开发企业和建设企业的开发、建设资质、资金保障和信誉非常重要，同时也暴漏出政府对开发、建设企业监管力度的缺失。
    四、建议成立“三农”服务律师团“城中村”改造分团，参与“城中村”改造全过程法律服务。
    通过调研使我们清楚地认识到：“三农”问题涉及千家万户，律师服务大有前途（读音时不要误解为“钱图”）。故此，我们建议成立“北海市三农服务律师团”，下设若干个分团，其中应当设立“城中村”改造律师服务分团；制定《北海市三农服务律师团管理办法》，制定低廉收费标准、详尽的服务项目和责任目标，层报北海市人民政府或北海市人大常委会颁布通过。“城中村”改造律师服务分团主要进行下列法律服务：担任政府、开发企业、村民委员会和村民代表（小组）的法律顾问，为“城中村”改造提供全方位、立体化和优质的法律服务，通过北海市司法局和北海市律师协会建立律师服务信息互通体系，确保“城中村”改造依法顺利进行。
    （一）通过担任政府或政府部门的法律顾问，协助政府有关部门建立“城中村”改造规范管理信息系统；调查预选开发企业资质、资金保障、信誉等情况；完善开发企业参与“城中村”改造“招拍挂”法律程序制度；制定拆迁补偿协议标准样本；协调政府与开发企业、村民委员会以及村民之间涉及补偿等具体问题的权利义务关系；代理政府参与行政、民事诉讼和非诉法律事务。
    （二）通过担任开发企业的法律顾问，帮助企业完善符合政府要求的参与“城中村”改造项目应具备的法律文件；为企业制定除了拆迁补偿协议标准样本以外的其他补偿协议等规范协议；审查和修改企业与政府签订土地、规划、拆迁、建设等有关合同；协助企业参加与村民委员会、村民代表以及村民有关补偿等具体事项的谈判；协助企业处理在拆迁过程中可能涉及到的公证、公安、城管、环保和消防等法律事务；代理企业参加仲裁、诉讼等法律事务。
   （三）通过担任村民委员会的法律顾问，帮助村委会起草规范村民补偿安置标准文件；协助村委会参加与村民代表或村民谈判有关拆迁补偿安置等有关问题；代理村委会与开发企业、政府或村民签订有关拆迁补偿安置协议；协助村委会调查开发企业的资质、资金和信誉等情况；代理村委会审查新建小区规划蓝图、规划设计方案和设计模型等规划方案；代理村委会参加有关仲裁、诉讼等法律事务。
  （四）通过担任村民代表或村民的法律顾问，帮助村民审查和修改与政府、开发企业或村委会签订的有关拆迁补偿安置协议等相关协议；代表村民向政府、开发企业、村委会提出涉及拆迁补偿安置、新建小区规划、基础设施建设等建议；为村民普及法律常识，讲解国家和地方政府有关拆迁安置法律知识，定期举办集中法律咨询案例讨论会；代理村民参加仲裁、诉讼等法律事务。

 

以上调研报告的部分内容，一些数据来源于笔者的亲自调查；几个案例和事例来源于同行们的办案经历；一部分资料来源于北海市人民政府门户网站（http://www.beihai.gov.cn/）和北海市房地产网站(http://www.beihaire.gov.cn/)。在此，对于为我们提供准确数据的新闻、网站等媒体表示感谢。

2011年07月12日