广西壮族自治区北海市银海区人民法院

行政判决书

                                                                                                                                                                                                          (2020)桂0503行初66号

原告：叶某某，男，1979年某月某日出生，汉族，住北海市银海区福成镇某民委员会某号，公民身份号码 。

原告：欧某某，女，1980年某月某日出生，汉族，住北海市银海区福成镇某村民委员某号，公民身份号码 。

两原告共同委托诉讼代理人：赵成民，广西旷源律师事务 所律师。

被告：北海市综合行政执法局，住所地北海市四川北路58 号A区。

负责人：杨智军，该局局长。

委托诉讼代理人：龙斌，该局工作人员。

委托诉讼代理人：范豫衡，广西天惠律师事务所律师。

原告叶某某、欧某某诉被告北海市综合行政执法局（以下 简称综合执法局）责令限期拆除一案，于2021年4月7日向本 院提起行政诉讼。本院于2021年4月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于

2021年8月13曰公开开庭审理了本案。原告叶某某、欧某某及 共同委托诉讼代理人赵成民，被告综合执法局委托诉讼代理人范豫衡、龙斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告综合执法局于2020年3月23日作出北综执改（ 2020 ) 0009618号《北海市综合行政执法局责令改正通知书》（以下简 称《责令改正通知》），认为两原告于2020年3月23曰在银 海区福成镇白沙水村擅自建设砖混结构楼房（已建设二层）的 行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定， 责令两原告在2020年3月25曰18: 00点前自行拆除，恢复土 地原貌。

原告叶某某、欧某某诉称，银海区福成镇大坎村民委员会 白沙水村北铁公路北面建设的占地97平方米、建筑面积250 平方米的二层建筑物，其该建筑物附属土地属于村民委员会集 体所有、村民小组分配给两原告建造房屋的宅基地，两原告建 造的涉案建筑物系其唯一居住场所，其使用土地的情形符合宅 基地一户一地。两原告建造涉案建筑物自2019年3月20曰至 强制拆除时的2020年3月27日长达一年多期间，没有任何组 织和个人出面阻止和警示，两原告的建造房屋的行为得到其所 在的村民委员会、村民小组和全体村民的肯定和支持，也得到 包括被告和相关组织在内的默认。综合执法局于2020年3月23 曰作出《责令改正通知》违法。第一，被告综合执法局于2020 年3月23曰作出的《责令改正通知》没有告知两原告依法享有 陈述权和申辩权，其作出的行政行为违反《中华人民共和国行

政强制法》第三十五条之规定。第二，被告综合执法局于2020 年3月23曰作出的《责令改正通知》只是履行催告义务，不是 强制执行决定，该行政行为违反《中华人民共和国行政强制法》 第三十七条第一款之规定。第三，被告综合执法局于2020年3 月23曰作出的《责令改正通知》没有告知两原告依法享有行政 复议权和诉讼权。故两原告向被告提起诉讼，请求：一、确认 被告综合执法局于2020年3月23日作出的《责令改正通知》 违法；二、判令被告综合执法局承担本案诉讼费用。

原告叶某某、欧某某向本院提交以下证据：

一、  《责令改正通知》，拟证实被告行政行为违法及两原 告提起行政诉讼的依据；

二、  户口本，拟证实两原告系大坎村委会农民，在北海市 福成镇大坎村委会白沙水村52号居住、生活、务农的事实以及 原告获得宅基地建造涉案房屋的合法主体身份的依据；

三、 证明，拟证实两原告建造涉案被拆房屋合法性及两原 告宅基地经过福成镇大坎村委会集体所有权人的确认和许可建 造的事实；

四、 照片，拟证实两原告合法建造的房屋被被告擅自违法 拆除的事实以及两原告请求行政赔偿的依据。

五、 证明，拟证实两原告的村民组长对于被告违法拆除的 确认以及两原告请求被告赔偿经济损失的依据。

六、 房屋建造图纸，拟证实两原告建造涉案被拆房屋的占 地面积、房屋结构，两原告请求行政赔偿的依据；

七、 收据、进货单、收款收据，拟证实原告建造房屋的材 料、人工费等工程款的事实、两原告请求行政赔偿的依据以及 施工期限为一年有佘的事实。

八、 行政答辩状、行政裁定书，拟证实被告答辩认为拆除 主体是福成镇人民政府的行为，福成镇人民政府认为是共同行 为，原告以不同行政行为违法分别起诉两被告的依据。

被告综合执法局辩称，2020年3月23日，答辩人联合北海 市银海区福成镇国土规建安监环保站、北海市银海区福成镇巡 防排查北铁一级公路时，发现在位于北海市城市规划区范围内 的福成镇白沙水村内有一幢二层在建的砖混结构房屋，该房屋 未办理建设手续属违法建设。答辩人遂以行为人擅自违法修建 房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定为由， 依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对该 违建户现场制发了《责令改正通知》，责令其于2020年3月25 曰前自行拆除该违法建设房屋。本案中经过被告前期调查，两 原告涉案房屋是建设在基本农田范围内。随后，北海市银海区 福成镇政府雇请钩机器械、人工等对案涉违法建设实施拆除。 (二）答辩人作出的《责令改正通知》是答辩人对被答辩人案 涉行为的性质和后果作出最终行政行为之前的阶段性、过程性 行政行为，属于行政指导行为范畴。该改正通知书没有强制性, 对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不应单独纳入行政诉 讼受案范围。本案中，答辩人针对被答辩人未经相关部门审核 批准擅自修建房屋一事，根据《中华人民共和国城乡规划法》

第六十四条之规定，向其作出《责令改正通知》，是答辩人对 被答辩人行为的性质和后果作出最终行政行为之前的阶段性、 过程性行政行为，并非独立、完整、成熟的行政行为。答辩人 作出案涉改正通知书的目的和作用是敦促、劝告被答辩人自觉 履行法定义务，属于行政指导行为范畴。而行政指导行为的显 著特征是非强制性，公民、法人或者其他组织可以自由选择服 从或者是拒绝，行政机关与相对人之间不产生法定的权利义务 关系。进而言之，如果被答辩人不履行改正义务，答辩人将立 案调查直至作出相应的行政处罚决定。《最高人民法院关于适 用<中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018) 1 号）第一条第二款第三项规定：“下列行为不属于人民法院行 政诉讼的受案范围•.（三）行政指导行为；”最高人民法院关 于适用 < 中华人民共和国行政诉讼法 >的解释》（法释〔2018)

1号）第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行 政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义 务不产生实际影响的行为。”据此，被答辩人的起诉不属于人 民法院行政诉讼的受案范围。此外，被答辩人曾于2020年5月 就本案所涉事实，以答辩人为被告向贵院提起诉讼，后于2021 年3月30日提出撤回起诉的申请，贵院已于2021年3月30曰 作出（ 2020 )桂0503行初59号行政裁定准许被答辩人撤回起 诉。现被答辩人在撤回起诉后无正当理由又再次起诉，违反《最 高人民法院关于适用 < 中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 第六十九条第七款“有下列情形之一，己经立案的，应当裁定

驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的之规定。 综上，答辩人请求人民法院根据《最高人民法院关于适用<中 华人民共和国行政诉讼法 >的解释》（法释【2018】1号）第 一条第二款第三项、第十项、第六十九条第一款、第七款、第 八款等规定，依法驳回叶永厚、欧世凤的起诉。

被告综合执法局向本院提交以下证据：

1.《行政处罚法》第十六条、《中共北海市委员会北海市 人民政府关于印发 < 北海市机构改革方案 > 的通知》（北发 [2019] 2号文）、中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关 于印发<北海市综合行政执法局职能设置、内设机构和人员编 制规定 >的通知》（北办发[2019]41号文），拟证实《中华人 民共和国行政处罚法》关于行政处罚权的规定，2019年北海市 职能转变相关规定，被告执法主体适格等事实；

2•《北海市城市总体规划（2013-2030 )》、桂政函（2016) 11 号文，拟证实被告对被诉具体行政行为认定事实的依据，证明 两原告存在违法建设行为等事实；

3•《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条, 《责令改正通知书》，拟证实被告作出《责令改正通知》适用 依据，被告作出《责令改正通知》适用法律正确。

经庭审质证，被告对两原告提供的证据一、二、四、八没 有异议；对证据三的合法性关联性及证明目的有异议，涉案房 屋是否合法不能以村委会的意见为准，还要履行相关审批手续; 对证据五的合法性和关联性、证明目的有异议，情况说明与涉

案行政行为是否合法没有必然联系；对证据六、七真实性、合 法性、关联性及证明目的有异议，图纸只是一份单独的材料， 没有其他证据佐证涉案房屋的建造情况；

两原告对被告提交的证据1、3的真实性没有异议，对证明 的事项没有异议，被告是一个合法的主体；证据2城市规划图 无法对应证明事项，和本案的房屋、土地没有关联。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一同被告提供 的证据1中的《责令改正通知》，系被诉行政行为，其合法性尚待法院审查，不作为证据认定；原告 提供的证据二证明原告系福成镇大坎村委会白沙水村的村民， 对该部分证据效力予以确认；证据三土地的证明与本案规划处 罚无关，不具有证据的关联性，证据效力不予确认；证据四反 映涉案建筑被拆除的相关情况，与本案被诉的《责令改正通知》 是否具有合法性无关，对该证据不予采纳；证据五不具有合法 性，行政行为的合法性需要结合证据来判断，对该证据不予采 纳；证据六、七与本案被诉行政行为不具有关联性，不予采纳。 被告提供的证据1-2具有证据的关联性、合法性、真实性，证 据效力予以确认；证据3中的法条系法律依据，不作为证据认 定。

经审理查明，2020年3月23日，被告综合执法局作出《责 令改正通知》，认定两原告于2020年3月23日在银海区福成 镇白沙水村擅自建设砖混结构楼房（已建设二层）的行为，违 反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中

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华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令两原告在 2020年3月25日18: 00前自行拆除，恢复土地原貌。被告综合 执法局将被诉《责令改正通知》张贴在涉案建筑物上。涉案房 屋已于2020年3月27曰被强制拆除。两原告于2020年5月19 曰向本院起诉，要求撤销《责令改正通知》，确认强制拆除行 为违法及赔偿损失。后经本院审理释明后，于2021年3月31 曰向本院申请撤诉。随后两原告于2021年4月7曰向本院提起 行政诉讼，请求确认被告综合执法局于2020年3月23日作出 的《责令改正通知》违法。

本院认为，关于本案《责令改正通知》是否可诉的问题。 根据《中华人民共和囯行政诉讼法》第二条第一款规定：“公 民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行 政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 但并非所有的行政行为均属于可诉的行政行为。可诉的行政行 为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对公民、法 人或其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。 本案《责令改正通知》，虽名为通知，其内容主要是责令两原 告限期拆除涉案建筑物，恢复土地原貌，实际效果等同于行政 机关作出限期拆除的行政决定。《责令改正通知》为两原告设 置了积极的作为义务，且该义务具有被强制执行的可能性，《责令改正通知》属于对相对人不利之处分，并直接发生法律效果, 属于可诉的行政行为。该行政行为一经作出，对两原告的不利 影响已经产生，具有终局性的法律效果，故被告作出的《责令

改正通知》属于可诉的行政行为。被告主张是《责令改正通知》 是阶段性行政行为和行政指导行为不具有可诉性，本院不予采 纳。

关于两原告撤诉后再起诉是否合法的问题。被诉《责令改 正通知书》系2020年3月23日作出的的，两原告第一次起诉 是在2020年5月19日，后因两原告在第一次起诉时将撤销《责 令改正通知书》的法律关系与涉案建筑物被强制拆除的法律关 系混同，经本院审理释明后，其佘2021年3月30日撤诉，后 于2021年4月7日再行起诉，并无不当，应赋予其再诉的救济 权利。

根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第十 一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的 城乡规划管理工作”、第六十四条“未取得建设工程规划许可 证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级 以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取 改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造 价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法釆取改正措施消除 影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可 以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，被告具有 作出被诉《责令改正通知》的职权。涉案建筑位于北海城市规 划区内，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和 囯城乡规划法》（2019年修正）第四十条第一款“在城市、镇

规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的， 建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门 或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理 建设工程规划许可证”的规定，被告根据《中华人民共和国城 乡规划法》（2019年修正）第六十四条的规定责令两原告限期 拆除并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一 条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出 行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的 权利”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行 政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理 由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据 成立的，行政机关应当采纳”、第三十六条“除本法第三十三 条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法 人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、 客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规 的规定，可以进行检查。”、第四十条“行政处罚决定书应当 在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在 七曰内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当 事人。”的规定及参照《广西壮族自治区行政执法程序规定》 第二十七条第一款“行政执法机关对群众举报、控告或者其他 机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的应当给予行政 处罚的违法事项，应按下列程序办理：（一）登记立案；（二) 调查取证；（三）处理；（四）制作处理决定书；（五）送达。”

的规定，本案中，被告作出被诉《责令改正通知》未进行登记 立案、未进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据，未向 两原告依法送达被诉《责令改正通知》、未依法告知两原告享 有的陈述、申辩权，程序违法，依法应予撤销。鉴于涉案建筑 物已被拆除而不具有可撤销的内容，依法应确认违法。据此， 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一) 项之规定，判决如下：

确认被告北海市综合行政执法局于2020年3月23日作出 的北综执改[2020] 0009618号《责令改正通知书》违法。

本案受理费50元，由被告北海市综合行政执法局负担。

审判长钱 芳 人民陪审员 李永权

人民陪审员 王小玲

法官助理 庞丽芬 书记员庞 霞

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